“Empoçamento” pode ajudar governo a se aproximar do déficit zero

O ministro da Fazenda, Fernando Haddad, afirmou nas últimas semanas que o chamado “empoçamento”, despesas autorizadas e até empenhadas que acabam não sendo liquidadas no exercício, pode aproximar o resultado fiscal de 2025 do centro da meta.

A declaração reacendeu debates sobre transparência orçamentária. O governo federal vem se apoiando no empoçamento para evitar que o rombo fiscal de 2025 seja maior do que o previsto.

• Empoçamento são despesas autorizadas que não se transformam em pagamento efetivo dentro do ano. Na prática, o dinheiro “fica parado”, ajudando na busca pela meta de resultado primário próxima de zero.

A dinâmica ganhou força em 2024 e deve se repetir com ainda mais intensidade em 2025, segundo especialistas.

“Por exemplo, em 2023 o governo divulgou que havia um volume de despesas primárias de R$ 2,13 trilhões e ’empoçamento financeiro’ estimado em quase R$ 20 bilhões. Já em 2024, o empoçamento foi estimado em R$ 12,5 bilhões e para 2025 o governo informa que ‘normalmente’ o empoçamento anual varia entre R$ 15 bilhões e R$ 25 bilhões”, explicou o professor de finanças da Strong Business School Jarbas Thaunahy.

O valor do empoçamento acumulado até o mês de agosto é de aproximadamente R$ 15 bilhões, segundo informações do Tesouro Nacional. A equipe econômica já reconheceu que parte relevante da despesa autorizada no orçamento dificilmente será executada até 31 de dezembro – portanto, os valores devem compor o resultado fiscal do governo.

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O que é o empoçamento

O empoçamento ocorre quando a despesa está no orçamento, mas o dinheiro não vira pagamento. Isso pode acontecer por quatro motivos principais:

• Falta de projetos prontos para licitação;
• Demora dos ministérios em executar contratos;
• Travamentos burocráticos, como exigências técnicas e pareceres;
• Inviabilidade de empenhar e liquidar certas despesas até o fim do ano.

Em anos de meta fiscal apertada, como 2025, esse “não gasto” vira uma espécie de colchão para o governo mostrar um resultado melhor do que a trajetória das receitas e despesas sugeriria.

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Como o empoçamento melhora o resultado da meta

Quando a despesa não é executada, ela simplesmente não entra no cálculo do resultado primário daquele ano. Por isso, o efeito é imediato. A não execução orçamentária ajuda a reduzir o déficit ou aumentar o superávit no curto prazo, evita que o governo descumpra a meta anual, gera a impressão de que o gasto está sob controle e abre espaço para o Tesouro registrar um resultado menos negativo.

No entanto, segundo o professor, a medida pode trazer alguns riscos. Ele explicou que, em projeção para 2025, a Instituição Fiscal Independente (IFI) indicou que o empoçamento poderia ficar em cerca de R$ 16,3 bilhões, pouco acima dos R$ 12,5 bi registrados em 2024.

“Isso demonstra que, caso o governo conte com esse mecanismo como ‘folga’ previsível, fica vulnerável, pois, se o empoçamento for menor que o esperado, ou se as despesas obrigatórias subirem mais do que o previsto, a meta poderá ser descumprida. Além disso, atrasos acumulam-se e geram gargalos futuros. Por consequência, a dependência excessiva torna o ajuste fiscal menos sustentável”, disse.

Por que o uso do empoçamento preocupa

Transparência: o cidadão e o mercado só veem o resultado consolidado; sem informação detalhada sobre quais despesas foram deixadas pendentes, o ajuste perde qualidade informativa.
Risco de empurra para frente: despesas não pagas precisam, em algum momento, ser liquidadas, ou virar restos a pagar para o próximo ano, o que cria pressão futura sobre o orçamento.
Impacto sobre serviços: postergar pagamento pode atrasar obras, contratos e pagamentos a fornecedores, com efeitos reais na economia.

Ao mesmo tempo, há argumentações técnicas a favor do mecanismo em períodos de ajuste, já que ele dá fôlego operacional para que o governo cumpra metas sem realizar cortes abruptos imediatos que podem desorganizar programas essenciais. A linha divisória é se o empoçamento é temporário ou se vira uma regra sistemática.

A meta fiscal de 2025

A meta fiscal de 2025 definida na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é de déficit zero, ou seja, o equilíbrio entre as receitas e as despesas. No entanto, existe um intervalo de tolerância de 0,25% do Produto Interno Bruto (PIB) para mais ou para menos.

No último relatório, divulgado no fim do mês de outubro, a IFI alertou que será necessário esforço adicional de cerca de R$ 27,1 bilhões no último trimestre para alcançar o resultado primário neutro.

• Déficit é quando as despesas são maiores do que as receitas, superávit é quando acontece o contrário.

Uma decisão do Tribunal de Contas da União (TCU) determinou que o governo mirasse o centro da meta fiscal, e não o piso, como vinha acontecendo nos últimos relatórios da equipe econômica. Isso porque, a depender do déficit, o governo poderia considerar a meta cumprida, ainda que não atingisse o resultado fiscal neutro.

No entanto, o entendimento de que o período orçamentário de 2025 já se encerra no próximo mês e, por isso, seria, segundo o secretário do Tesouro Nacional, Rogério Ceron, muito difícil de mirar o centro da meta com o pouco tempo de execução orçamentária restante, o TCU afirmou que a decisão deve valer apenas para 2026.

Ceron explicou que, para mirar o déficit zero nessa altura do período de execução orçamentária, seria necessário que o governo bloqueasse um valor exorbitante no último Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas Bimestral do ano, que será divulgado na próxima semana.

• O bloqueio acontece quando as despesas aumentam e o governo precisa manter os gastos dentro do limite de crescimento. Já o contingenciamento é acionado quando a arrecadação vem abaixo do esperado.

No entanto, ambos são utilizados para assegurar o cumprimento dos compromissos fiscais da equipe econômica.

Diante das projeções de que o governo não estaria mirando o centro da meta, Haddad explicou que a alteração pedida pelo governo na LDO serve apenas para dar mais conforto para que o Tesouro possa trabalhar, mas o governo segue mirando o resultado mais próximo possível do déficit zero.

Vale destacar que, para a contabilização da meta, algumas despesas foram colocadas de fora, ou seja, não serão contabilizadas, como as linhas de crédito do auxílio aos exportadores atingidos pelo tarifaço e o pagamento de precatórios.